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鐵路投融資改革尋突破

2020-01-04 10:35:57來源:

原標題:鐵路投融資改革尋突破

在2019年年初舉行的全國鐵路工作會議上,原中國鐵路總公司(下稱“中鐵總”)總經理陸東福透露,2018年鐵路土地綜合開發實現收入205.8億元。這是中鐵總成立以來首次公布土地開發收益,盡管這一金額在中鐵總超萬億元的年收入中占比甚微,但鐵路系統內部人士認為“這已是鐵路土地開發收益最好的一年”。

鐵路土地綜合開發進展緩慢,而在鐵路投融資體制改革涉及的基建領域,2019年多條樣板工程取得了突破性進展。

當年7月5日由國家發改委牽頭組建、中國鐵投為大股東的全國煤炭交易中心在北京成立,中國國家鐵路集團有限公司(下稱“國鐵集團”)開始深度參與煤炭交易;9月28日,社會資本深度參與的,世界上一次性建成投用里程最長的重載鐵路浩吉鐵路開通運營;10月10日,全球第四大主權財富基金科威特投資局通過中金資本運營有限公司,接手山東鐵路投資控股集團有限公司轉讓的4%股權,向濟青高鐵投入2億美元(約13.86億元人民幣),成為首單入股中國鐵路的國外投資者。

12月25日,上海證券交易所發布《京滬高鐵首次公開發行股票招股意向書》,京滬高鐵IPO招股正式啟動;12月27日,民資入鐵標志性工程,杭紹臺鐵路全線接觸網第一桿在浙江紹興上虞成功組立,標志著杭紹臺鐵路供電、通信、信號、電力“四電”工程正式開工,距離2021年底通車再進一步。

不過也應該看到,除京滬高鐵外,上述幾個項目在立項之后均遭遇各種挫折,地方投資者與鐵路主管部門經歷長期博弈,在社會資本放棄建設權、經營權之后才取得突破性進展。接近浙江省政府的人士曾對《中國經營報》記者稱,希望未來鐵路能真正打破壟斷,現在要做的就是強化國家鐵路局的質量監管等行政職能,讓國鐵集團放權,尤其是車輛調配權和收入費用清算權,這些權力一旦打破,民資入鐵的積極性將會被激活。

網運關系“險灘”

鐵路運輸主業領域涉及網運關系核心問題。10幾年前鐵路改革被迫擱置,主要原因即在于各方難以在網運關系問題上達成統一意見。

網運關系并非“網運分離”或“網運合一”兩種方式的簡單取舍,涉及鐵路所有權、現代企業制度、投融資體制、債務處置、定價機制、公益性補償等諸多問題。由此看來,此次改革將比歷次改革更為復雜。

僅舉公益性補償問題一例。早在2015年初的全路工作會議上,時任中鐵總總經理盛光祖曾表態,在混合所有制改革方面,中鐵總會走市場化道路,考慮上市。但由于中鐵總負債率高,短期內整體上市幾無可能。而上文中提到的京滬高鐵上市則是一個不錯的折中方案。

中國有近10萬公里的公益性鐵路,規模龐大,國鐵集團承擔著大量的公益性運輸。當前鐵路公益性補償機制存在缺陷,補償對象不明確,補償方式也不完善,公益性補償機制亟須系統性安排??梢運?,關于網運關系的問題,個個都是“硬骨頭”,處處都要“涉險灘”。這些問題亟須決策層從頂層設計的高度予以明確。

近年來,隨著城際鐵路所有權和經營權的下放,城際鐵路的投資主體逐漸由國鐵集團變為各地方政府。擔起項目建設資金籌集重任的地方政府,對城際鐵路項目建設和運營自主性和話語權的訴求日益強烈,這些訴求倒逼國鐵集團不得不面對改革,勢必調整現有管理機制、運價機制以及利益分配機制。

目前的國鐵集團基本保留了原鐵道部和中鐵總時期的運輸企業組織架構,在鐵路建設、運營方面具備絕對主導權,下屬十八個路局按原管理模式各管一段。下一步改革必須在引入競爭、放松管制上下功夫。這其實是鐵路投融資改革推進的前提,而投融資改革本身,也必須在鐵路全面改革的框架下拓進。

投融資體制改革核心是政府與市場的關系,只有鐵路運價逐步形成基于競爭的動態調節,市場競爭主體日漸清晰,民間資本才能引進來、留得??;只有鐵路貨運組織改革、客運改革、路局改革等一系列市場化改革陸續到位,鐵路投融資困境才會逐步解決。

改革如何改

鐵路附屬業務繁多,資產眾多,除投融資體制改革外,擺在鐵路改革面前的還有資產經營開發、多元化經營等,鐵路試圖以此為突破口推進混合所有制改革。

但貨運、附屬資產盤活這些改革,都屬于鐵路改革中相對表層的部分。鐵路作為壟斷行業,投融資體制改革的核心還在于破除壟斷格局,引入市場活水。北京交通大學經濟管理學院教授趙堅認為,鐵路長期難以吸引社會資本的主要原因是鐵路運輸企業利潤水平低下或虧損。在鐵路政企分開后,該問題并沒有解決。在鐵路運輸及建設領域,政府和市場的關系沒有理順的情況下,混改很難實現。

趙堅將鐵路投融資體制改革難以推進的原因總結為四點:首先,國鐵集團仍承擔著公益性運輸,這導致整個鐵路呈現虧損。如果繼續采取強制服務、交叉補貼來實現,無疑會制約鐵路運輸企業市場主體地位的形成和產業改革進程。公益性與商業性不能分開,民間資本怎可能有意愿進入?其次,當前鐵路仍實行統一調度指揮,民資進來后,有車、有線,但能不能跑、怎么跑,還是國鐵集團一家說了算,民資沒有自主經營權。目前,調度權能否下放的問題,在鐵路內部爭議很大。第三,清算體系的障礙。民資進來以后,很難直接從市場獲得收入,而要從國鐵集團的清算中分得利潤。目前鐵路清算不透明,成本核算難,厘清清算體系尚需時日。第四,定價權完全掌握在國鐵集團手中,民資進來后連市場主體都不存在。

總之,逐利的民營資本不可能閉著眼睛做買賣。鐵路投融資體制改革的前提是解決清算體系、調度權、定價權等一連串問題,而從國鐵集團到路局的機構市場化改革才是源頭。

“投融資體制改革的一個核心,提高供給側結構性改革,這是交通運輸改革主線,應該在高速鐵路同農村鐵路,高速鐵路和普通鐵路之間尋求某種平衡?!閉約崛縭撬?。

在趙堅看來,若不建立多個市場主體,解決清算體系、調度權、定價權等問題,混改將是個偽命題。

中國鐵路路網連接城鄉,關聯著幾十個產業的興衰。鐵路改革涉及數萬億資產與債務,涉及210萬鐵路職工,很多決策事項遠遠超出了國鐵集團作為一家企業的權限。深化鐵路改革應由最高決策層牽頭組建跨部委的決策部門,對關鍵問題深入研究,盡快形成指導意見,把握改革最佳時間窗口,盡快取得突破。

2月15日

中鐵特貨運輸有限責任公司(下稱“中鐵特貨”)宣布,已在上海聯合產權交易所完成股權轉讓。中國鐵路投資有限公司(下稱“中國鐵投”)、東風汽車、北京汽車、中國中車、普洛斯、中集集團、京東物流取得中鐵特貨15%的股權,成交金額為23.65億元。

4月30日

中鐵總發布《2018年年度報告》和《2019年一季度報告》:截至2019年3月31日,中鐵總負債5.27萬億元,同比增加4.56%,負債率65.63%。2018年,中鐵總運輸收入7658.57億元,同比增加10.31%,其中貨運收入2978.75億元,同比增加11.89%;客運收入3569.78億元,同比增加11.64%。

5月28日

中鐵特貨物流股份有限公司(下稱“特貨物流”)正式成立,同日,特貨物流第一次股東大會召開,這標志著中鐵特貨上市邁出重要一步。

6月18日

中鐵總正式更名中國國家鐵路集團有限公司,原中鐵總總經理陸東福任國鐵集團董事長,國家鐵路局原局長楊宇棟任國鐵集團總經理。國鐵集團組建起董事會、監事會、經理層后,成為一家現代企業制度的公司。

7月5日

由國家發改委牽頭組建、中國鐵投為大股東的全國煤炭交易中心有限公司在北京成立,這也是中國首家國家級煤炭交易中心。

9月28日

社會資本深度參與的,世界上一次性建成投用里程最長的重載鐵路浩吉鐵路開通運營。

10月10日

全球第四大主權財富基金科威特投資局通過中金資本運營有限公司,接手山東鐵路投資控股集團有限公司轉讓的4%股權,向濟青高鐵投入2億美元(約13.86億元人民幣),成為首單入股中國鐵路的國外投資者。

12月25日

上海證券交易所發布《京滬高鐵首次公開發行股票招股意向書》,京滬高鐵IPO招股正式啟動。

12月27日

民資入鐵標志性工程,杭紹臺鐵路全線接觸網第一桿在浙江紹興上虞成功組立,標志著杭紹臺鐵路供電、通信、信號、電力“四電”工程正式開工,距離2021年底通車再進一步。

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